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关于甘肃张掖改革环评制度的案例分析

来源：张掖市时间：2018-3-1

关于甘肃张掖改革环评制度的案例分析

材料：

　　“公司吨食用菌生产项目，6个工作日内就办完了，以前至少要20天。”在出菇大棚前，张掖市民乐县荣善生物科技公司副总经理史志强介绍说，“守法是底线，不通过环评就不能建设。早通过早投产早赚钱，让企业减少了不少损失。”

　　年，甘肃省张掖市环保局率先在全省启动环评改革试点，把近九成的审批权限下放到县（区）。截至目前，全市已为个建设项目办理了环评手续，试点以来21.8%的项目不再需要编制环评文件，38.1%的项目取消专家评审直接审批，65.2%的项目环评不需要进行技术评估。

　　分区分类更科学，效率大大提升了

　　谈及环评改革，张掖市环保局局长马成说，按照下放权力但不下放责任、精简环节但不放松监管、缩短时限但不降低质量的原则和“分区准入、分类管控，分层级监管”的思路，他们优化审批权限、实施流程再造，开发建设了张掖市环评审批服务平台，改革试点取得重大突破。

　　张掖市将全市划分为特殊环境敏感区、重点生态功能区、农产品主产区等5个区域，对环境敏感区和重点生态功能区从严从紧，提高环保准入门槛；对其它区域减少审批事项，提高审批效率。对10%左右需要由张掖市环境工程评估中心评估的项目，严格按环评要求组织专家评审。

　　张掖市还根据国家相关名录将建设项目分为申报、备案、审批等类别进行分类管理。审批类细化分为A类和B类，其中黑色金属采选、水泥制造等污染较大项目列为A类，严格按照程序审批；B类仍需严格审批，但是取消专家评审。从申报类到审批B类，审批权限都下放到了县区。

　　分类明确，区别对待，改革对办事效率提出了具体要求。申报类项目企业不需编制环评文件，环保部门在1个工作日办结；农林水牧、房地产等对环境影响轻微的项目由原来的审批制改为备案制，需要上报环评报告，在6个工作日内办结，较过去缩短了10个工作日。审批A类项目完成审批须1个月时间，较之前缩短了2—3个月。

　　按照分类，山丹县东乐镇高标准基本农田建设项目执行的是申报制。东乐镇项目办主任李志强说：“年10月中下旬，我们把申报表上传到审批平台，当天就通过了。10月底，这个项目已进入可研阶段。”

　　“我们这个属于大型基建项目，改革之前要去省城兰州，办成一个环评得跑好几趟。”张掖市水务局项目前期造价管理办公室主任段疆说，他们参与的张掖市主城区甘州区河道综合治理项目，改革之后不用租会场也没有差旅费，办事效率大大提高了。

　　瘦身不是放手不管，该严的更严了

　　分类之后，以往需要评估审批的项目减少了45.4%，不少人担心，这会不会导致一些项目在环保方面“先天不足”？

　　对此，高台县环保局副局长赵兴华告诉记者，需要环评的项目主要集中于工业项目。“项目分类严格参照国家标准，一开始就按照程序进行了严谨论证。例如申报类项目，就绝对不涉及自然保护区、饮用水源保护区等环境敏感区，也极少会造成生态影响。”

　　中国石油西北销售公司高级工程师李开春是项目环评专家，他告诉记者，环评改革之前，要在几天之内评审很多项目，时间非常紧张，问题吃得不是太透。改革之后，抓重点项目评审，工作量没那么大了，在现场能仔细看到一些问题。“现在的报告书都是一章一章地去评审，不合适的地方项目方也能仔细地修改。”李开春说。

　　段疆告诉记者，甘州区河道综合治理项目属于审批类项目，年8月中旬上报的文件，张掖市环境工程评估中心组织外地专家来进行评审。“这个工程是生态治理项目，虽然报告书中工程对地下水的影响，地下水的流向走向、对水生动植物的影响全部涉及了，但是在实地考察和评审环节中，专家抠得很细，一位专家还要求，施工区域内必须设计专门设施来集中储存生活污水。”环评报告重新按照审查意见修改好，5个外地专家逐条按照意见进行复核后，环评才得以通过。

　　大量环评项目下移的同时，监管有没有放松？对这个问题，兰州交通大学陈学民教授介绍说，在环评改革前，环保部门大量的精力放在审批上面，存在着重审批，轻监管的问题。改革后强调审批和监管并重，环保部门可以从大量繁杂的审批中解放出来，把更多时间精力投入服务项目建设和事中事后监管。

　　张掖市也在制度上对监管作出了规定：实行县（区）对所有项目监管%全覆盖，市上对审批类项目监管%全覆盖、申报备案类项目随机抽查监管30%以上。下一步，还将完善项目环评“宽进严管”的监管措施。加大监管力度，坚决遏制新的“未批先建”违法行为。同时，强化属地管理及层级监督，对审批各环节进行全程监督，确保项目的建设、正式投产等环节符合环保法律法规要求。

　　李志强说：“虽说办理环评流程简化了，但环境监察人员却经常来，他们既不定时也不通知，直接去现场，这样让建设单位也得和我们一样操心。”

　　“我们还处在施工阶段，环保部门来查土方开挖情况和扬尘，废水废气、生活污水的排放。”段疆说，“虽然环评省了大力气，但是监管越来越严格了。”

　　区县要“接得住”，还需加强能力建设

　　区县一级是否“接得住”，承担起本级环评工作，是环评改革能否成功的重要一环。对此，相关同志表示，改革试点以来，基层工作尚能适应改革要求，但环评管理技术人员明显缺乏、专业技术水平不高，随着监管压力日益增大，基层环保力量薄弱的瓶颈与工作要求越来越不适应。

　　高台县环保局有两名工作人员负责环评工作，其中还包括1位副局长，这种情况在张掖很普遍。在高台县，5个人的环境监察大队日常要负责属地监察执法，工作并不轻松。审批项目数量急剧增加，相应的竣工验收项目也会增加。事权和责任下放了，但人员、编制没有增加。在环评和监管环节缺人手、缺人才的问题较突出。

　　“我们遇到过一个县上的加油站项目，属于审批B类项目，但我们对油气的成分分析不太清楚，于是函询省上的专家，对项目逐条对照，问清楚了才能审批。环评审批是终身负责制，我们肯定非常审慎，但很多时候确实是水平不够。”临泽环保局的张丽娟语气中颇多无奈。她告诉记者，环保法修订以来，环保领域新的技术标准、环评导则、法律法规都在不断出台、不断修订，让他们应接不暇，也特别怕出错。他们盼望上级部门加大对基层专业技术人员的培训，提高专业技能和环评管理水平。“这不仅可以避免后续环境管理的隐患，同时也能有效防范行政审批风险。”

　　对此，兰州煤矿设计院高级工程师林鹏有自己的看法。他认为，虽然甘肃省相关的人才比较少，人员、知识、执行力有待加强，但是从实际效果来看，区县工作的同志和项目离得更近，发现的问题更实际也更切中要害，一些意见更具体化、可操作性更强，业务水平正在实践中提高。

　　张掖市环保局有关负责人表示，针对这些瓶颈，局里也在制度建设上做了很多努力。

目前，张掖市已将环境工程评估中心改为财政全额供养单位并增加了6个编制。下一步还打算继续努力，建立和扩充自己的本土人才库。同时，通过征集、遴选、审查等方式，吸纳省上和河西五市具备较高专业水平和丰富实践经验的名专家，建立全市环评专家库，提高环评专业化水准，服务全市项目环评工作。为鼓励基层环评人员提高水平，张掖市还对环评部门专业技术人员学习深造及参评环评工程师资格等实施大额补助奖励，取得环评工程师资格的一次性奖励5万元并每年补助3万元。

（以上资料来源于《人民日报》年12月24日10版）

问题：

1.如何评价甘肃张掖改革环评制度这一做法？

2.联系现实谈谈环评制度改革的意义？

3.基层环保部门是环评改革能否成功的重要一环，结合材料分析当前基层环保部门主要面临的瓶颈有哪些，并提出针对性的措施。

北辰遴选专家组参考答案

1.如何评价甘肃张掖改革环评制度这一做法？

甘肃张掖改革环评制度，提高了办事效率，环评瘦身的同时更加大了监管的力度。主要从6个字上做文章。

一是“减”。进一步减少审批事项，分类明确，区别对待，对环境敏感区和重点生态功能区从严从紧，提高环保准入门槛；对其它区域减少审批事项，提高审批效率。大大提高了办事效率

二是“放”。按照下放权力但不下放责任、精简环节但不放松监管的原则，在法律允许范围内，甘肃省张掖市环保局率先在全省启动环评改革试点，把近九成的审批权限下放到县（区），以充分发挥基层环保部门的优势，缩短业主单位和审批部门距离，减少办事成本。分区分类更科学，效率大大提升了

三是“简”。简化程序、优化审批权限、实施流程再造，按照“分区准入、分类管控，分层级监管”的思路，将全市划分为特殊环境敏感区、重点生态功能区、农产品主产区等5个区域，对环境敏感区和重点生态功能区从严从紧，提高环保准入门槛；对其它区域减少审批事项，提高审批效率。

四是“短”。缩短审批时间，加快工作节奏。进一步提高办事效率，增强工作人员责任心，尽可能缩短审批时间。分类明确，区别对待，改革对办事效率提出了具体要求。如，审批A类项目完成审批须1个月时间，较之前缩短了2—3个月。

五是“优”。对经济社会发展影响大、有利于转型升级的重点项目，提供优质服务。截至目前，全市已为个建设项目办理了环评手续，试点以来21.8%的项目不再需要编制环评文件，38.1%的项目取消专家评审直接审批，65.2%的项目环评不需要进行技术评估。对审批的重点项目，根据实际情况，开辟审批绿色通道，促进项目前期顺利推进，进一步优化服务，主动服务、加强指导，让企业单位少走弯路。

六是“管”。加强对环评审批前置环节监管，严格准入监管，弱审批、强监管。实行高污染、高能耗项目环保准入的高门槛，坚决杜绝不符合环境准入标准的重污染、高消耗、严重破坏生态环境的项目上马。同时强化监管和服务，在审批权力下放后，加强监管，重视对基层环保部门环评审批方面的培训、指导，规范基层环保部门的行政许可行为，确保权力放得下、管得牢。

2.联系现实谈谈环评制度改革的意义？

改革环评制度，是加快转变政府职能的迫切需要。推进简政放权，环评需要在纵、横两方面进行探索。在纵向，面对环评管理权力下放、任务下沉、重心下移态势，要探索如何优化职能配置，合理界定各级环保部门的环评管理职责，健全督查机制，着力加强不同层级的联动配合。在横向，着眼于探索推进环评与其他环境管理制度的衔接和协同，形成合力。

改革环评制度，是落实绿色发展理念的必然要求。在经济发展新常态下，环境承载能力已达到或接近上限，生态环境越来越成为经济发展的重大制约因素。要保持经济平稳健康发展，必须处理好发展和保护的关系。推动绿色、循环、低碳发展，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度。环评推进产业结构绿色化调整，就是要通过制定严格的准入条件、实行区域限批等手段，推动企业实现技术、工艺绿色化，提升产业绿色化水平，倒逼高污染企业、环保违规企业淘汰退出，减少能源资源消耗，促使企业培育竞争新优势。

改革环评制度，是坚持以改善环境质量为核心的重要举措。发挥环评预防作用，就要明确地方政府、相关部门、环保部门和企业在环评方面的责任，建立责任追究机制，把源头预防压力传导到各个责任主体。要按照《“十三五”生态环境保护规划》，突出抓好战略和规划环评落地，“划框子、定规则、查落实”，把空间管制、总量管控和环境准入等要求转化为区域开发和保护的刚性约束，防止区域发展突破环境承载力。要以地方环保垂直管理改革为契机，完善监管体制。

改革环评制度，是全面参与宏观决策的重要抓手。当前，区域性环境污染和生态破坏问题越来越突出。要解决这一问题，必须建立空间治理体系，以环境承载能力为基础，按照主体功能定位来合理控制区域、流域的开发强度，从源头上解决无序、过度、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染集中等问题。按照中央部署，有关“多规合一”和空间规划编制正在紧锣密鼓地开展，而环评正日益成为参与宏观决策的主要工具。

环评是从源头预防环境污染和生态破坏，改善环境质量的关键制度”。改革环评制度的必要性可以从以下四个维度来看。

从推动绿色发展的维度看，环评是经济结构调整的“助推器”；

从创新和完善宏观调控的维度看，环评是环境保护参与宏观决策的“主渠道”

从推进简政放权的维度看，环评是环保部门职能转变的“先行者”；

从防范环境风险的维度看，环评是群众合法环境权益的“维护者”。

加快推进环评制度改革，在放权上求实效，在监管上求创新，在服务上求提升，坚持问题导向，让环评改革真正发挥环评在源头预防上的关键作用。

3.基层环保部门是环评改革能否成功的重要一环，结合材料分析当前基层环保部门主要面临的瓶颈有哪些，并提出针对性的措施。

在环评审批权下放过程中，出现的一些问题也值得。如基层监管水平和承载能力不足，缺乏配套的指导措施等等。权利的下放容易造成“接不住”、“管不好”的问题，影响环评作用的发挥，甚至容易使环评把关流于形式。因此，环评在“瘦身”的同时，还应该“强身”，除了加强环评监管及环评队伍建设以外，环评机构的管理也应加强。

当前基层环保部门在环评改革中主要面临的瓶颈有：

一是人员力量不适应。。权力下放后遭受无人能接手操作的尴尬境遇。许多省市又把行政权力下放到县乡，县乡两级最基层，不可能再往下放，必须切实承担具体事务。人手不够的问题，就更加凸显出来，地方权力下放了，人却未跟着下放，下级行政部门既无人员编制也无专业审批能力，造成无力承接。

二是业务素质不适应。环保法修订以来，环保领域新的技术标准、环评导则、法律法规都在不断出台、不断修订，让基层环保人员应接不暇，很多的技术标准、环评导则、法律法规都在不断出台、不断修订，让他们应接不暇，多数人存在不会查、不能查、查不出的问题，不少地方对大企业存在着“监管不动、监管不了”的情况，在环评审批权限下放后，一些市区县环保部门存在着“接不住、审不了”的问题。

三是监管水平不适应。基层环保部门“大环保”的理念尚未形成，环保执法合力难以形成，基层环保执法力量薄弱，环保执法力度偏软、手段偏少。环保执法的难度也不断加大。

一、使人员配置“向下走”。与审批权下放同步，使人员配置“向下走”。随着基层承接的权力越来越多、工作量不断加大，只有在人力资源上给予基层更多倾斜，引导富余管理人员分流至基层监管部门，才能确保环境保护、安全监管和质量监控等不出问题。

二、使业务素质“朝深挖”。从适应形势出发，加强对基层工作人员的能力培训，也是急需补上的一课。可通过建立全市环评专家库，提高环评专业化水准，对环评部门专业技术人员学习深造及参评环评工程师资格等实施大额补助奖励等措施鼓励基层人员学习深造。加大对基层监管人员业务培训力度，使他们在日常工作中“能查、会查、敢查”，真正培养成为基层环境工作的“尖刀兵”。

三、使监管水平“往高看”。切实加强环境监管，完善建设项目环境监测、环境监察和环评管理联动机制，依法做好环评信息公开，建立健全责任追究机制，严厉打击各种破坏生态环境的违法违规行为，确保从源头上防范环境污染和生态破坏，用完善制度建设保护生态环境，切实提高基层环保监管能力水平。

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